“Кодекс” Дальнего Востока

Есть темы, которые всё время на слуху, постоянно обсуждаются. Одна из них – Дальний Восток. Как он живёт? Что с ним будет? Предпринимает ли государственная власть необходимые меры, чтобы сохранить этот форпост России? Причём не просто сохранить, а сделать его витриной страны, гордостью местных жителей, вызывающей зависть гостей.

Геополитические угрозы

Все эти вопросы чрезвычайно важны для всей Российской Федерации, поскольку Дальний Восток имеет геостратегическое значение. И не только потому, что это огромная кладовая природных ресурсов. Многие экономисты говорят, что через некоторое время даже не сами ресурсы, в том числе вода, станут большим дефицитом, а территории для размещения людей, их экономической деятельности окажутся в огромном дефиците из-за быстрого роста населения планеты. Поэтому взгляды некоторых зарубежных деятелей всё чаще поворачиваются в сторону России, и прежде всего её Дальнего Востока, который, с их точки зрения, может стать земельным ресурсом для развивающегося человечества. А России, мол, хватит и того, что у неё есть. Без Дальнего Востока.

Намерения эти можно было бы не принимать всерьёз. Если бы не меняющаяся геополитическая обстановка. По сравнению с советским периодом проблемы стали намного серьёзнее, глубже и, откровенно говоря, опаснее.

В новейшее время были попытки взяться за их решение. Так, в 1996 году приняли федеральную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, которая несколько раз продлевалась и действует до сих пор. Однако, в отличие от прежних программ, которые в итоге приводили к подъёму экономики, росту населения, улучшению социальной сферы, постсоветская ни одной из этих задач не решила. Принято считать, что из-за недостатка финансирования. На мой взгляд, это правильно, но только отчасти. Главное в том, что ничего стратегического в этой программе не было и нет. Набор важных, но частных вопросов из числа пожеланий дальневосточных субъектов Федерации – вот и вся программа.

Но время шло. Менялась экономическая ситуация в мире. В том числе рядом с нашим Дальним Востоком – в государствах Азиатско-Тихоокеанского региона, которые вырвались в лидеры экономического роста. Быстрые темпы их развития, с одной стороны, увеличили риски экономического, демографического, политического давления наших восточных соседей на стагнирующий российский Дальний Восток, а с другой – создали новые возможности для его развития в рамках международной кооперации.

К началу первого десятилетия нового века и в России началась определённая стабилизация, а главное, появилась, прямо скажем, политическая воля, которую выражал сменивший Ельцина Владимир Путин. Именно эти обстоятельства позволили начать реальную работу по использованию новых возможностей и снижению рисков.

Проекты и прогнозы

На Дальнем Востоке началась реализация ряда проектов, имеющих общенациональное значение: строительство автомобильной дороги Чита–Хабаровск, Амуро-Якутской железной дороги, нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан, газопроводной системы Сахалин–Хабаровск–Владивосток, подготовка города Владивостока к проведению саммита АТЭС, завершение строительства Бурейской ГЭС.

Было продлено действие федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье» и в её рамках решён ряд социальных вопросов в каждом субъекте Федерации региона.

Крупные инвестиционные проекты на Дальнем Востоке начали осуществлять частные российские компании: ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «СУЭК», ОАО «Мечел» и целый ряд других. На примере Южной Якутии появился первый опыт масштабного государственно-частного партнёрства.

Сегодня наличествует определённый скепсис в отношении всех этих проектов. Но, на мой взгляд, они уже сыграли огромную роль в относительном улучшении ситуации на Дальнем Востоке, а самое главное – создают заделы на ближайшее и дальнейшее будущее. Даже самый оспариваемый из них – подготовка к саммиту АТЭС во Владивостоке – позволил не только расширить узкие места, препятствующие развитию города чуть ли не с самого его основания, но и заложил фундамент будущей крупнейшей городской агломерации, делового центра Дальнего Востока мирового уровня. И если бы не финансовые аферы, которые сейчас расследуют правоохранительные органы, город получил бы ещё больше.

Другой вопрос – всё, что начато и сделано, по сути, является оазисами на экономической пустыне огромной территории. Вот почему по решению президента России Владимира Путина была разработана Стратегия развития Дальнего Востока и Байкальского региона, которая утверждена правительством России в декабре 2009 года. Был утверждён и план мероприятий по реализации этой стратегии. Главным в нём стало поручение министерствам и ведомствам Российской Федерации разработать Государственную программу развития Дальнего Востока и Байкальского региона.

Но вот прошло без малого три года. И план не выполнен, и программы нет. Этот печальный результат традиционно можно списать на неисполнительность чиновников или на экономический кризис, который спутал все карты, и тому подобные причины. Но мне кажется, в немалой степени это связано с утратой правительственными экономическими штабами навыков стратегического планирования.

В последние годы они специализировались в основном на выработке бесконечных макроэкономических прогнозов, основанных на трёх-четырёх почерпнутых в международных экономических институтах показателях и фантазиях по поводу пессимистических, оптимистических и (обязательно!) инновационных сценариев. А вот переложить стратегические замыслы на язык конкретных действий оказались не способны. Во всяком случае, об этом можно судить по проектам государственной программы социально-экономического развития Дальнего Востока, которые представлялись в правительство. Разве можно считать стратегическим решением федерального уровня включённые в некоторые варианты программы ремонт клуба в одном субъекте Федерации или строительство коровника в другом?

Условия для людей

А ведь обстановка остаётся тревожной. Продолжается отток населения. Смертность превышает рождаемость. Падает уровень жизни. По сравнению с советским периодом, когда показатели уровня жизни на Дальнем Востоке были выше, чем в среднем по стране, сегодня они на 30 процентов ниже. Для примера возьмём такой важнейший фактор, как ввод жилья. В 2011 году жилья на Дальнем Востоке на тысячу человек построили ровно вдвое меньше, чем в среднем по России.

И самое тревожное: по социологическим опросам, до 40 процентов студентов дальневосточных вузов не видят для себя перспектив и не намерены оставаться здесь. Когда начинают спрашивать, что их больше всего не устраивает, главной причиной называют отсутствие возможностей для профессионального роста. Они не хотят торговать подержанными японскими машинами, участвовать в бандитском бизнесе по вылову рыбы, воровать лес и продавать его в Китай, а намерены заниматься чем-то существенным. Им нужны новые технологии, новые проекты, стройки, заводы. Словом, развитие.

А в то же время в Центральной России, по социологическим опросам, примерно 30 процентов таких же молодых ребят не исключают для себя возможности поехать на Дальний Восток, если там начнётся реализация каких-то крупных, масштабных проектов, в ходе реализации которых можно найти свою судьбу и сделать карьеру.

И в связи с этим вновь и вновь встаёт вопрос: как всё-таки привести в движение всю экономическую жизнь Дальнего Востока и на этой основе решить задачи социальные, кадровые, геополитические, выполнить целевые установки Стратегии развития Дальнего Востока и Байкальского региона?

Свою точку зрения по этим вопросам я высказывал неоднократно. Необходимо комплексом взаимосвязанных правовых, административных и организационных решений создать особые условия хозяйствования и улучшения социальной жизни на востоке от Байкала. То есть разработать и утвердить некий кодекс Дальнего Востока. Зафиксированные в нём особые условия должны компенсировать и нивелировать негативное воздействие более сложных, чем в других местах страны, природно-климатических и экономико-географических условий.

Такие же суждения высказывались и большинством участников проходившей в сентябре нынешнего года под патронатом Совета Федерации Международной экономической конференции Байкальского форума в г. Улан-Удэ. Более того, многие руководители субъектов Федерации и муниципалитетов, учёные, практики высказывали не только общие идеи, но и конкретные предложения по особой бюджетной, налоговой, структурной, инвестиционной, природоохранной, социальной политике государства на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе.

Раньше подобные предложения не находили поддержки у либерально настроенного экономического блока правительства, который во всех случаях жизни ориентировался на чисто рыночные подходы. Всё решит только всесильный рынок! Именно его невидимая рука направит бизнес на Дальний Восток. А если нет, то и не надо.

Сейчас постепенно приходит понимание того, что бесконтрольная игра рыночных сил лишь усугубляет диспропорции в народном хозяйстве. И в первую очередь разрывы в уровнях развития регионов. Во всяком случае, президент Владимир Путин и председатель правительства Дмитрий Медведев уже не раз высказывали точку зрения о необходимости особых решений по Дальнему Востоку.

Государственный  подход

Какими могут быть первоочередные конкретные действия по реализации всех идей и предложений, самой Стратегии развития Дальнего Востока и Байкальского региона?

Первое. Необходимо завершить разработку Государственной программы развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. В своё время правительством России был утверждён порядок разработки государственных программ. Он предусматривает включение в них федеральных целевых программ, касающихся региона, отраслевых и ведомственных, а также программ естественных монополий. Добавил бы к этому перечень крупных проектов, которые государство считает целесообразным реализовать на условиях государственно-частного партнёрства.

Вынужден напоминать о данном порядке по той причине, что он не соблюдён при разработке нашей дальневосточной госпрограммы. Там только упоминается, как о параллельном мире, что в регионе существуют и проекты, например, естественных монополий или частных инвесторов. А должно быть не упоминание, а жёсткая корреляция во времени, пространстве, ресурсах и результатах всех программ между собой – федеральных целевых, отраслевых, региональных, естественных монополий.

Почему это важно, можно показать на примере. Вот ОАО «Газпром» реализует в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке Восточную газовую программу, в ходе которой создаются Сахалинский, Якутский и Иркутский центры добычи газа; магистральные газопроводы, по сути дела повторяющие нефтепровод ВСТО; газоперерабатывающие и газохимические предприятия.

По объёму инвестиций, затратам ресурсов, масштабам строительства, социально-экономическим последствиям Восточная газовая программа превосходит суммарные показатели федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье», действующей уже чуть ли не два десятилетия. Это само по себе требует внимания и федеральных, и региональных, и муниципальных властей. Значит, она должна оставаться не за кадром, а в центре новой государственной программы.

Ну а самое главное, чтобы успешно и с пользой для всех реализовать Восточную газовую программу, надо в отраслевых программах предусматривать строительство автомобильных и железных дорог, линий передачи к газовым центрам. А в федеральной целевой программе предусматривать подготовку кадров для газовой промышленности, развитие социальной сферы именно в точках будущего размещения новых объектов газодобычи и газохимии.

Подсчитано, что в настоящее время Дальнего Востока касаются в той или иной степени более 100 разных программ. Все они должны быть откорректированы, увязаны в пространстве, синхронизированы во времени. Тогда мы получим действительно комплексную Государственную программу развития Дальнего Востока и Байкальского региона.

Но этого мало. Для того чтобы она заработала, причём неукоснительно, программа, по моему убеждению, должна быть принята федеральным законом. Это необходимо по двум причинам.

Во-первых, её государственное финансирование должно быть защищённой статьёй федерального бюджета. Ведь опыт прошлого свидетельствует, что с 1996 года и по настоящее время действующая федеральная программа «Дальний Восток и Забайкалье» профинансирована только на 40 процентов. Нельзя, чтобы это повторилось и с будущей государственной программой.

Во-вторых, защищённая законом программа станет чётким ориентиром и сигналом для бизнеса. Он должен знать: государство заинтересовано в востоке страны и свою позицию менять не будет.

И будет надежный форпост

После законодательного утверждения Государственной программы развития Дальнего Востока и Байкальского региона её положения станут директивным планом для государственных структур и естественных монополий. Но как быть с бизнесом? Ведь от него, а не от государства ожидается большая часть деловой активности и инвестиций на востоке страны. Для того чтобы стимулировать эту активность и направить на восток поток инвестиций, необходимо сделать второй шаг – принять Федеральный закон «О социально-экономическом развитии Дальнего Востока и Байкальского региона».

Именно в нём и надо оговорить особые условия хозяйствования и организации социальной сферы в регионе, о которых говорилось выше.

Закон может состоять из нескольких основных разделов.

Первый должен быть посвящён налоговым льготам для бизнеса. Существует целый ряд предложений, которые могут быть реализованы на Дальнем Востоке. От простых, например, освобождения всех предприятий от федеральной части налога на прибыль, до достаточно сложных – той же дифференциации НДПИ по видам, качеству, географическому положению месторождений. В ходе разработки закона необходимо выбрать лучшие из всего арсенала предложений. Но хотел бы остановиться на одном, крайне интересном, на мой взгляд, предложении. Речь идёт о том, чтобы зафиксировать общий объём налоговых поступлений в федеральный бюджет от всех юридических лиц и жителей Дальнего Востока на определённую дату. Затем весь прирост к этому объёму направлять на протяжении нескольких лет в специальный инвестиционный фонд Дальнего Востока и Байкальского региона. Конечно, вопрос это непростой как с точки зрения администрирования поступлений в фонд, так и с точки зрения порядка трат из него. Но, возможно, следует провести этот эксперимент.

Во втором разделе закона предлагается описать особый порядок организации свободных экономических зон в восточных районах страны. Субъекты Федерации Дальнего Востока и Байкальского региона в последние годы участвовали в десятках проводимых федеральными властями конкурсов на создание таких зон. И везде потерпели поражение из-за неконкурентности их проектов в сравнении с предложениями других регионов.

Но ведь если отойти от формальной логики, то, по сути дела, свободные экономические зоны являются как раз инструментом повышения конкурентоспособности и должны в первую очередь создаваться именно в отстающих регионах. Поэтому предлагается узаконить их организацию на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе в особом порядке. Без конкурса, решением правительства России, рассмотревшего инициативу того иль иного субъекта Федерации и одобрившего её.

Целесообразно также расширить перечень видов деятельности, которые могут осуществляться в свободных зонах. При этом было бы рациональным передать управление деятельностью свободных экономических зон вновь созданному Минвостока России, сохранив существующий порядок контроля со стороны федеральных структур.

Особый раздел закона должен описывать разнообразные формы государственно-частного партнёрства при реализации инвестиционных проектов в регионе: концессии, отложенные налоговые платежи, возврат частным инвесторам вложенных в инфраструктурные проекты средств за счёт роста налоговых поступлений и другие. Необходимо также закрепить законодательно возможность участия в качестве сторон концессионных соглашений нескольких субъектов Федерации и муниципалитетов одновременно.

Требуют своего законодательного решения и вопросы более рациональной организации инвестиционных и производственных процессов. Прежде всего речь идёт об упрощении разрешительных и управленческих процедур. Здесь возможным было бы распространение соответствующих режимов и регламентов, применяемых в сколковском проекте, на олимпийских стройках в Сочи и при подготовке к саммиту АТЭС во Владивостоке, на весь Дальневосточный регион.

Для Дальнего Востока и Забайкалья одной из актуальнейших проблем является высокий, можно даже сказать, запредельный уровень энергетических и транспортных тарифов. Эта проблема должна решаться комплексно. Специальный раздел, посвящённый техническим и технологическим мероприятиям, энерго¬сбережению, должен быть в Госпрограмме развития Дальнего Востока и Байкальского региона. Но и во втором – социально-экономическом законе – требуется раздел о тарифной политике. Представляется необходимым законодательно закрепить некоторые новые подходы к установке тарифов: переход на политэкономическую формулу «цена производства» при расчёте тарифов на первичные энергоносители, установление единого общероссийского тарифа на передачу электроэнергии и другие решения, дифференцированные по отраслям естественных монополий.

Наконец, особый раздел закона должен быть посвящён социальной проблематике. Пожалуй, именно по этим вопросам есть наибольшее количество разнообразных предложений, направленных на привлечение и закрепление кадров, создание образа жизни, устраивающего людей. Здесь и совершенствование системы материнского капитала, и развитие разных схем жилищного строительства, и государственно-частное партнёрство в социальной сфере, и восстановление в полном объёме существовавших ранее для северян и дальневосточников льгот и компенсаций.

Таким образом, Закон «О социально-экономическом развитии Дальнего Востока и Байкальского региона» должен способствовать притоку капитала, стимулировать деловую активность, создать условия для повышения привлекательности жизни на Дальнем Востоке.

А вместе с другим законом – о Госпрограмме и необходимыми, в случае их принятия, поправками в действующие акты – мы получим административно-правовой кодекс Дальнего Востока, который позволит сделать этот регион по-настоящему надёжным форпостом Российского государства на Тихом океане.

Вячеслав ШТЫРОВ,
заместитель председателя Совета Федерации